A ACCOUNTABILITY DO MODELO DE ORGANIZAÇÃO SOCIAL DA SAÚDE BRASILEIRO-UMA ANÁLISE FRENTE ÀS IRREGULARIDADES DETECTADAS DE 2015 A 2022.

Marcus Vinicius de Azevedo Braga

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Resumo

Título do Trabalho

A ACCOUNTABILITY DO MODELO DE ORGANIZAÇÃO SOCIAL DA SAÚDE BRASILEIRO-UMA ANÁLISE FRENTE ÀS IRREGULARIDADES DETECTADAS DE 2015 A 2022.

Autores

Marcus Vinicius de Azevedo Braga

Modalidade

ARTIGO

Área temática

GT02 - Finanças Públicas e Accountability

Data de Publicação

30/06/2025

País da Publicação

Brasil

Idioma da Publicação

Português

Página do Trabalho

https://www.ebap.sbap.org.br/anais/encontro-brasileiro-administracao-publica/1060863-a-accountability-do-modelo-de-organizacao-social-da-saude-brasileiro-uma-analise-frente-as-irregularidades-detec

ISSN

2594-5688

Palavras-Chave

Accountability, Corrupção, Saúde, Organização Social, Reforma do Estado.

Resumo

O processo de reforma do Estado brasileiro demarcado pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995, capitaneado pelo então ministro Bresser Pereira, foi a base para a construção de uma inovação institucional, a organização social, que vem a ser positivada posteriormente pela Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998 e por amplo conjunto legislativo na esfera subnacional, sendo objeto de uma reforma por conta da decisão do Supremo Tribunal Federal em sede da Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 1.923/98, julgada em 2015, e que deu segurança jurídica ao modelo de OSS-Organização Social da Saúde, com alguns balizamentos. Esse modelo de organização social encontrou espaço profícuo de expansão na política de Saúde na esfera subnacional, por conta de uma trajetória concomitante e conflitante da Reforma sanitária que pautou a Constituição Federal de 1988 e o Sistema Único de Saúde-SUS, de caráter universalista, e o movimento da Reforma do Estado (1995), fiscalista, em certa medida focalizado, e que atribui ao Estado de Bem-estar social a causalidade da crise fiscal, o que traz a OSS como uma solução menos onerosa para a política de saúde, não só pelas restrições previdenciárias ou da Lei de Responsabilidade Fiscal, mas por ser uma via com menos investimento, por concentrar-se em gastos correntes relativos a prestação do serviço. Pode-se enumerar outros motivos pelos quais os governos gostam do modelo de OSS. Esse modelo os desonera das questões sindicais e de gestão de pessoas de uma política intensiva em mão de obra, como é a Saúde, com sindicatos e conselhos de profissão bem organizados e empoderados, e possibilita, diante de problemas de grande repercussão, dispor o governante de um braço privado que possa ser culpabilizado e excluído. São simpáticos também os governos a esse modelo pois a flexibilização na contratação de mão de obra favorece políticas clientelistas, em especial nos ciclos eleitorais, bem como a tutela via contrato de gestão garante ao dirigente mais poder sobre a política do que se fossem órgãos estabelecidos com um corpo de servidores, perspectiva que pode inibir a captura pela burocracia, mas favorece riscos de integridade na relação do ente com a OSS. Ao mesmo tempo que se enraíza na política de Saúde, o modelo de OSS figura em escândalos nos periódicos, com situações envolvendo vultosos recursos e complexas articulações de grupos empresariais, políticos e entidades do terceiro setor, o que enseja indagações sobre a robusteza desse modelo, em especial em relação a corrupção, agenda que ganha mais relevância no Século XXI no Brasil. O artigo proposto tem como objetivo analisar essas notícias de irregularidade de relevância ou repercussão de corrupção, bem como ações emblemáticas dos órgãos de controle, de 2015 a 2022, e que envolvam a gestão de OSS, tendo como universo aqueles eventos ocorridos nos 15 estados da Federação mais populosos (acima de 3,8 MI de hab.), bem como em municípios acima de 2 MI habitantes. O procedimento metodológico é a análise documental de documentos oficiais públicos e material produzido pela imprensa sobre essas ocorrências, e a ideia dessa análise é confrontar as tipologias encontradas nessas situações com as fragilidades de accountability do modelo de OSS, accountability essa categorizada em três níveis para fins desse estudo: i) Categoria monitoramento e avaliação; ii) Categoria transparência e controle social; e iii) Categoria concorrencial. Uma construção que busca dialogar com os pressupostos de construção do modelo. O referencial teórico são os estudos reformistas de Bresser Pereira (1999), Osborne & Gaebler (1994) e Lustosa da Costa (2010); bem como estudiosos da accountability e da discussão de corrupção, como Rose-Ackerman (2020) e O’donnell (1998); e ainda, estudiosos da política de Saúde como Ocké-Reis (2022) e Menicucci (2007); e discussões institucionalistas como as trazidas por Williamson (1985). A relevância acadêmica da pesquisa se insere na carência de estudos que relacionem o modelo de OSS com a questão da corrupção, e em termos da política de Saúde, é relevante pois permite a discussão com vias ao aprimoramento do modelo, fugindo da polarização do ser contra ou a favor do modelo, simplesmente. A accountability, vista como um remédio estrutural anticorrupção, foge da armadilha reducionista de entender o problema da corrupção das organizações sociais como apenas falhas de caráter dos atores envolvidos, o que limitaria, em muito, a proposição de aprimoramentos que não fossem ações de caráter punitivista e persecutória, vendo nessa análise uma forma de avaliação da adoção ou não desse modelo, levando também em consideração aspectos mais estruturais. A categoria de análise “Monitoramento e Avaliação” se detém não a uma atividade de controle hierárquico especificamente, pois necessita respeitar a autonomia na contratualização do contrato de gestão, e sim visa um acompanhamento de pontos específicos vinculados a ideia de resultado, em uma visão de eficácia, eficiência e efetividade, emitindo reportes e alertas com a finalidade de subsidiar ajustes e até de denúncia do contrato de gestão, sendo necessário que esses pontos de acompanhamento sintonizem com as necessidades da população beneficiária e da política pública. A categoria e análise “Transparência e Controle social” busca identificar no modelo de OSS as questões de transparência e controle social, inclusive as inovações advindas após a sua gênese em 1995, fruto de legislações como a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011) e a Lei dos usuários dos serviços públicos (Lei nº 13.460, de 26 de junho de 2017), bem como a discussão de governo aberto, tornando a administração pública e aqueles custeados pelos recursos públicos mais porosos à interação com a população. A categoria “Concorrencial” é o coração do modelo reformista, na ideia de uma competição administrada entre entidades qualificadas do terceiro setor, para a prestação de serviços em dado território, pautado por um sistema de incentivos, de forma que se o desempenho é insatisfatório, a OSS é descredenciada e outra é convocada, e essa pressão competitiva se apresenta como a fonte de eficiência do modelo, aliado a ideia de flexibilidade e autonomia. No que se refere aos principais resultados da pesquisa, tem-se que a análise das situações ocorridas de 2015 a 2022, e que envolvam a gestão de OSS, permitiram a identificação de 10 fragilidades no modelo de OSS no que se refere a accountability: i) O modelo desconsidera as peculiaridades da política de Saúde; ii)O modelo demoniza qualquer controle de caráter burocrático; iii) O modelo foca no enxugamento de encargos estatais; iv) O modelo não tem centralidade na transparência; v) O modelo preza uma participação social limitada; vi)O modelo desconsidera o potencial do conflito de interesses; vii) O modelo permite a OSS jogar na duplicidade de papeis; viii) O modelo se fundamenta em uma força concorrencial débil; ix) O modelo desconsidera o potencial do efeito refém; x) O modelo invisibiliza os custos frente aos resultados. O cenário encontrado suscita a discussão se é possível superar as contradições do modelo de OSS em relação à accountability, sendo possível o seu aprimoramento, como tentou o Supremo Tribunal Federal em 2015, ainda que de forma tímida e que necessita de mais avanços, e para isso se necessita retomar o debate seminal do modelo em si, para além de se deter apenas nas falhas de implementação. A troca por outros modelos de gestão da Saúde, simplesmente, como a Parceria Público Privada e a Fundação Pública de Direito Privado, sem a discussão da accountability, pode resultar apenas na troca de denominações, mantida a essência das fragilidades, que apontadas pelo estudo, podem ser objeto de mitigação pela via não só da mudança legislativa, mas também do modus operandi das instâncias de supervisão nos entes subnacionais e de atuação dos órgãos de controle. O debate trazido pelo estudo visa resgatar a accountability da discussão reformista, entendida como burocrática e onerosa, para que no caso de política tão relevante como a Saúde, em especial após a pandemia da Covid-19, esta seja vista como chave de aprimoramento desse modelo, ou quem sabe, até de restrição de se uso a casos bem específicos, em uma discussão mais aprofundada e baseada na análise de situações ocorridas.

Título do Evento: Encontro Brasileiro de Administração Pública
Cidade do Evento: Ananindeua
Título dos Anais do Evento: Anais do Encontro Brasileiro de Administração Pública
Nome da Editora: Even3
Meio de Divulgação: Meio Digital

Como citar

BRAGA, Marcus Vinicius de Azevedo. A ACCOUNTABILITY DO MODELO DE ORGANIZAÇÃO SOCIAL DA SAÚDE BRASILEIRO-UMA ANÁLISE FRENTE ÀS IRREGULARIDADES DETECTADAS DE 2015 A 2022... In: Anais do Encontro Brasileiro de Administração Pública. Anais...Ananindeua(PA) Unama, 2025. Disponível em: https//www.even3.com.br/anais/encontro-brasileiro-administracao-publica/1060863-A-ACCOUNTABILITY-DO-MODELO-DE-ORGANIZACAO-SOCIAL-DA-SAUDE-BRASILEIRO-UMA-ANALISE-FRENTE-AS-IRREGULARIDADES-DETEC. Acesso em: 16/07/2025